Lejos quedan los tiempos en los que las normas tenían una verdadera vocación de permanencia y las reformas, durante la prolongada vigencia de un texto legal, podían contarse con los dedos de una mano. En los tiempos que corren, la inmutabilidad del régimen jurídico y la seguridad jurídica que de ella deriva no son un valor en alza. Un ejemplo claro de esta hiperactividad legislativa es la legislación en materia contractual que, desde el texto refundido del año 2000, ha visto pasar dos leyes (en 2007 y 2017) y un texto refundido, el del año 2011 que intentó sistematizar, sin éxito, las innumerables modificaciones producidas desde la aprobación de la primera Ley de Contratos del Sector Público.
Uno de los aspectos más controvertidos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP) y que más alarma generó entre las unidades de contratación de los Servicios de Salud, fue sin duda, la nueva regulación de los contratos menores.
Junto con la rebaja de los límites cuantitativos con respecto a la regulación contenida en el Texto Refundido del año 2011 (recordemos, se pasaba de 50.000 euros a 40.000 en el caso de los contratos de obras y de 18.000 euros a 15.000 en el caso de suministros y servicios), el controvertido artículo 118.3 LCSP establecía la obligación de incorporar al expediente una justificación, sujeta a la comprobación por parte del órgano de contratación, de que el contratista no había suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente superaran las citadas cantidades.
Poco antes de la entrada en vigor del precepto, se sucedieron los informes de las Juntas Consultivas, tanto la central como autonómicas, en relación con el alcance del nuevo precepto, ofreciendo interpretaciones divergentes, cuando no manifiestamente opuestas.
Sin apenas tiempo para asimilar el colapso inicial producido, el legislador creyó oportuno aliviar la presión que iban a soportar los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación regulados por la Ley 14/2011, de 1 de junio, entre los que se encuentran poderes adjudicadores que tienen la condición de Administración Pública, como las Universidades Públicas y los Organismos Autónomos dependientes de ellas. De forma que, a través la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 se operó la primera modificación de la LCSP, apenas 4 meses después de su entrada en vigor, por la vía de añadir al texto original una disposición adicional, la quincuagésima cuarta.
Sin entrar a valorar las eventuales objeciones que pudieran plantearse desde el punto de vista de la doctrina constitucional, por la inclusión de modificaciones normativas vía Ley de Presupuestos, lo cierto es que de un plumazo y apelando “a la singular naturaleza de su actividad”, el valor estimado máximo que podía alcanzar un contrato menor de suministro y servicios celebrado por estos agentes fue triplicado respecto a las previsiones aplicables al resto del sector público, siempre que el contrato menor no tuviera como objeto servicios generales y de infraestructura del órgano de contratación. Debe reseñarse que el nuevo límite excede incluso de los 35.000 euros fijado como techo para el procedimiento bautizado doctrinalmente como “supersimplificado” y regulado en el artículo 159.6 LCSP que, a buen seguro, será arrinconado a favor del más flexible contrato menor.
Es más, apenas 7 meses después de esa primera modificación, se ha utilizado el recién publicado Real Decreto-Ley 3/2019, de 8 de febrero, para incluir entre las medidas urgentes en el ámbito de la Ciencia, la Tecnología, la Innovación y la Universidad una modificación de la propia disposición introducida en la LCSP por la Ley de Presupuestos para el año 2018, con el fin de eximir a los órganos de contratación de la obligación de justificar que el mismo contratista no ha suscrito otros contratos menores que, aislada o conjuntamente, superen el umbral de 50.000 euros. Se consumaba así la segunda reforma de la LCSP.
Se da la paradoja de que el malogrado proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2019, en su disposición final trigésima cuarta, preveía extender esa exención al resto de entidades que integran el Sector Público. Sin embargo, el rechazo en sede parlamentaria a la aprobación del proyecto supondrá, salvo nueva enmienda de la LCSP, la duplicidad del régimen jurídico aplicable a los entes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación con respecto del resto de agentes Sector Público, no sólo desde el punto de vista del límite cuantitativo sino en cuanto al contenido del expediente administrativo a tramitar.
Cabe cuestionarse en este momento, si la intención del legislador es “aligerar” el expediente administrativo, por lo que la exención tendría carácter meramente procedimental o bien, si lo que se pretende es eximir a este tipo de agentes del principal escollo que debían superar para adjudicar sucesivos contratos menores a un mismo contratista, esto es, la obligación de comprobar si el potencial adjudicatario de un nuevo contrato menor había sido contratista en otros contratos en los doce meses anteriores con el mismo objeto, por lo que la reforma iría más allá de lo meramente formal, entrando en el plano material de la regulación de la figura del contrato menor.
No les quepa duda que, a partir de esta fecha, se sucederán nuevos dictámenes, informes, recomendaciones, artículos doctrinales y un largo etcétera de pareceres, a favor y en contra de cada una de las opciones planteadas y sobre la oportunidad o no de la reforma, propiciando no sólo el sano debate que cualquier modificación normativa debe generar, sino también algún quebradero de cabeza en quienes día a día, se enfrentan a la trepidante actividad del legislador.
Gustavo Merino Gómez.
Asesor Jurídico de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Cantabria e Investigador del Grupo de Investigación en Derecho Sanitario y Bioética (GRIDES/IDIVAL).
Vocal de la Junta Directiva de la Asociación de Juristas de la Salud.